无论城乡建设用地增减挂钩，还是耕地占补平衡，目前都只允许省内进行，耕地占补平衡的国家适度统筹也以国家主导为前提。

对此，一些专家呼吁放开跨省换地，即允许省市自治区及以下各级政府直接商谈。

上海交通大学特聘教授、中国发展研究中心主任陆铭是学界最早呼吁“跨省换地”的研究者之一，早在2009年就陆续发表文章建议启动试验。

他首先向《凤凰周刊》强调，“飞地”模式无法真正解决问题，“因为‘飞地’在其他地区，地理位置不如在我这里，经济效率和产出价值会降低。”

“如果跨省区对建设用地和耕地资源再配置，是把沿海和市郊的地理位置好的农业用地转成非农用地、增加建设用地指标，在地理位置不好的内陆或远郊地区增加农业用地、减少建设用地指标。借助空间大挪移，一块土地的经济价值就得以凸显了。”

他解释，之所以主张跨省换地，是因为中国的人口流动和产业集聚是跨省的，中国的主要问题不是省内的，是跨省的。

陆铭回顾，2004年前，上海等一些省市区之间曾有过“跨省换地”（指标交易）、实现耕地占补平衡的对接。但在2004年，这种省际间尝试被叫停。

“后来强调地区间平衡发展，我理解指的是均匀分布。但平衡发展和均匀分布是有区别的，真正的平衡发展应是人均收入均等化，与经济集聚不矛盾。但实际操作是增加中西部建设用地指标比例，作为扶持政策手段，于是跨省换地就停了。”

陆铭认为，这是近年沿海大城市人口流入地房价地价飙升，大量中西部三四线城市出现房地产库存、工业园荒芜和政府债务问题的重要原因。“给的指标越多，当地基建和工业园开发越多，欠债就越多，人口和产业还不断流走。”

他设想了跨省换地的几种可能的操作方式。

简单操作，借助行政力量。国土部最近指出，未来土地供应会标定房价，房价上涨快的城市多供应，反之则少供应、不供应，即市场+计划的模式。“但这还只是动增量，没有动存量，那些荒芜的工业园能否关掉，把指标重新分给急需的地区。”

复杂操作，允许地方政府间自主交易土地指标。

更复杂操作，允许农民在自愿前提下，把宅基地指标卖给流入地。“现在农民工占着三块地，一是城里租的房子，一是老家村里的宅基地空着，一是老家县城的商品房也空着，这是巨大的浪费，”

董祚继对“跨省换地”有着不同看法。他回顾2004年后没有继续是因为问题比较多。当时上海崇明岛每年还可开垦耕地资源，本身能做到占补平衡时，去其他省，不合适。

即使到今天，大面积推开或者各省自行开展也可能暴露一系列弊端。

不利于节约用地。“占补平衡不只是保证18亿亩耕地红线，也是倒逼节约用地。你既然补充不了，就少用地呗。如果补充耕地很容易，那势必更大手大脚。”不利于生态保护。东部地区占用耕地，到西部开垦耕地，私下做，把关不严，则可能破坏生态。不利于粮食产能平衡。西北粮食亩产远低于东部，即使产量达到，也会发生大跨度运输。不利于西部长期发展。“如果完全自由交易，土地指标都被东部高价买走了，西部城镇竞争不过，西部还要不要发展？”

董祚继表示，增减挂钩和地票，目前都不宜跨省，省内也应以增减挂钩为主。

对于“以县域自行平衡为主、省域内调剂为辅、国家适度统筹为补充”，肖金成略有不同意见，他认为以地级市为主的土地指标市场最为合适。“全国统筹和省为单位太大，只能作为补充。县级地票市场很难建起来，因为形不成足够的交易量，而且农民复垦的成本不小，却卖不出多少钱。”

陆铭表示，各界对“跨省换地”的最大担心是落后地区的长期发展问题，其人口和产业可能继续向东部集聚。

“其实核心是应该更重视人均指标、而非总量指标。人口流出后，人均土地和资源增加，人均收入就增加。再加上出售土地指标的收入和财政转移支付等。真正的平衡发展是人均收入均等化，与经济集聚不矛盾。”陆铭说。